清末警政思想萌芽之辨析

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摘 要：清末是我国近代警政的滥觞时期，源于对租借警务的粗略认识。由于认识客体的局限和认知水平的局限，在维新时期所形成的清末警政思想的萌芽中，出于革除弊政之时代需要，将警政之定义与警察之职权相等同，对于警政深刻的社会性内涵缺乏认识。这也导致在清末创警的实践中，警政机构职权杂糅，定义随职权需要而时刻变化，所创警政有名无实，与近世西方警政的实质相差甚远。而自警政思想萌芽以至创警，时间之短，传播途径狭窄，社会准备不充分也使得警政在全国办警实践中鲜有成效。
关键词：社会性；警政；认知；思想
“警察”一词泊来中华已逾百年，然对其含义之争端，发轫之经过，思想之要义究竟为何，自民国以降便时有争论。近世警政之定义，系国家维系政权与社会秩序而采取的一种自上而下的综合性社会管理模式，涉及社会的各个方面，属于国家之行政体系之一，其手段以强制为主，具有广泛的社会性。警政思想在我国的萌发具有其特殊的时代背景，故而早期之警政亦有其时代特征。辨析警政思想之萌芽与发端，对于我们还原清末历史语境，揭示我国警政发展规律，意义不可限量。当今论及此题的著作与文章，见于专门史、管理学、城市社会学等众多视阈，跨越学科门类颇多。而成果较为突出者当属专门史，其间专著以《中国近代警察史》，《中国近代警察制度》，《中国警政史》等为代表，论文则以《清末州县巡警的创办与基层社会》，《清末巡警制度述论》等为优。以上著作中对于清末以来的警政沿革有细致叙述，考证亦为详尽，而对于警政之定义多为罗列陈说，至于警政思想之源流，更鲜有细致辨析。本文将从清末以来对警政的认知分析着手，通过耙梳传世的清末民国文献，揭示影响警政思想萌芽的诸多历史因素，并说明警政思想萌芽对于办警之初的影响。
一、中国警政思想溯源
近世警政的概念于中国而言，其萌芽至多溯及清末。自民国以来多有论著将中国警政思想之发端述及三代，凡与警察之职能略有相关者，便悉数列举。在民国二十一年八月所出版的《警察效用》一书中，将警政思想的发展归结为萌芽时代、进化时代与效用时代，所论萌芽时代始于尧舜而止于清季，将历代所设涉及社会治安与行政的官职机构与警政挂钩，述其联系。这显然是将“行政”与“警政”概念相等同的一种误解，在传统时期，近世警察所具有的诸多职能被分散到不同职能部门，而并无将警政所涉及职能统于一种职务或机构的尝试。再者警政的产生与城市的兴起有着直接的联系，考警察一词词源“Plois”，本为希腊文中之城邦之意，近代警政的兴起也与西方城市博兴之背景关系密切。而传统时代的中国，城市本身仅作为中央政权下派机构之驻所，所具有的经济、文化、交通等职能均附于政治之核心地位。及至清末，亦无有市政之说，而西方的城市自治、城市管理等理念对于古老的中国而言，更是闻所未闻。因此警政作为一个根植于近代行政体系之中的概念，其间所包含的近代社会意识和治安定义都是与传统时期中国的社会土壤所格格不入的。
中国警政首创于上海租界，清光绪二年（1876年），旅居上海的葛元煦所出版的一部介绍上海开埠以来风物的《沪游杂记》似为最早介绍西方警政的书籍，书中有记“会捕局专司访缉租借内盗贼。募用暗查密访之人，以通线索，名‘线勇’，与捕快无异。局创自同治初年，由道委员办理，颇著考绩。”其快捷的信息传递给作者留下了深刻的印象，“遇有要事，电报传信，迅速无比。”其间对于警务职员构成，警服样式以及值勤场景亦有简略描绘，“工部局所设巡捕，半为西人，半为华人。华人由有业者具保承充，衣有中西号数，左右圆圈内有中西号码，使人易识。昼则分段查街，夜则腰悬暗灯。西捕挂刀，华捕执棒，通宵巡绰。”对于工部局的组织和职能，书中有这样的描述，“工部局英法两租借皆有之。董其事者皆西商公举之人，由董事立巡捕头目，分派各种职官。如修填道路，巡缉街市，解押犯人，救火恤灾等事。”书中的描述透露出作者对于警政的朴素认识，“巡捕”其实是西方警政在适应东方殖民环境过程中的一种变异体，这种变体在职权方面往往较西方本体更为宽泛，所涉涵盖治安、工务、经济、文化与宗教诸多方面，而对这种变异体的认知却成为了中国对于西方警政最为原始的认知。在这种认识中，警员实“与捕快无异”，而警察机构亦承担着包括诸如“修填道路，巡缉街市，解押犯人，救火恤灾等”诸多事项。其认知的程度基本停留在对于警察职权的了解上，并且对其机构设置的合理性与快捷的办事效率表示赞许，而这种认识可谓清末警政之萌芽，它对清末创警的实践有着较为深刻的影响。。
二、清末警政思想萌芽之特征
基于这种朴素的警政认知，清末警政思想之萌芽在甲午之役后逐渐形成，当时介绍“泰西善政”的风气又使得这一思想萌芽有了进一步传播和发展的可能。论其思想来源，警政思想的萌芽作为一种西来的新事物，并非中国社会发展到一定阶段而自然产生的，而是上层知识份子和开明士绅士的强国探索，故其传播半径和影响范围都受到很大的限制，且在介紹和定义警政思想时往往附有较多个人观点和看法，主观意识浓重。最初的警政思想有着显著的时代特征，结合早期维新人士介绍西政的特点，警政思想是在批判清末弊政的语境中被提出的，本着“变政”之目的，而绝非介绍科学的态度，具有较强的针对性。在郑观应所著《巡捕》一书中，对早期警政的设想介绍较为全面，书中介绍“考西法，通都大邑俱设巡捕房，分别日班、夜班，派巡捕站立街道，按段稽查。遇有形迹可疑及殴斗、拐骗、盗劫等情，立即拘往巡捕房，送官究办。故流氓不敢滋事，宵小无隙生心。”可以看出书中所介绍的警政中，将定义与职能相等同，对警政的理解局限于其“巡捕、缉私”等职能上，而对警政的社会管理之要义并未涉及。且介绍警政思想之目的多在于改良清末弊病丛生的差役与兵丁驻防制度，文中指出现今“盖所以缉犯者，专在差役，而差役之积重难返，民受其害、官被所蒙蔽，举世如一丘之貉。平日欺压良儒，依势作恶，一次窃盗莠民反与同声相应。所以地反不靖，败类日多。”何启、胡礼垣在《中国宜改良新政论议》中也提及当时中国“于巡差捕役，竟绝无其人。迨案发巨宗，乃从而悬赏格、出花头、靠线人缉凶手，费时既久、耗财亦多。一旦变起，顽民必须征兵剿捕，多所杀伤。”从中我们不难看出，维新人士提出警政的目的很大程度是为了建立专职机构来接替传统时期衙门差役的功用，在其认知中已经将警政的内涵与封建衙门画上等号。在此我们不妨将这种改变称之为“替代”而非“改革”，因为它并不涉及创建新的社会管理体制，而是靠重振已有体制来改观当下糟糕的境遇，当时所谓的警政，不过以一新鲜之名词，立一让人耳目一新之名目耳。故而当时对于西方警政的介绍中，多只涉其皮毛，观其表面，这在对警政组织方面的描绘尤其明显。“自今新政既行，宜每县设一总巡捕官员，每一墟场、市镇、村乡、河泊俱设巡察帮办，少者一人，多者二三人；每一帮办所统捕役少者数人，多者数十人。捕役听命于帮办，帮办听命于总巡捕官。”其间不过对官职隶属之介绍，至于具体职权之明晰，巡警区域划分，警政与“国政”之关系却鲜有涉及。而“总巡捕官之署宜设于县官署之侧；各帮办驻扎之处必设电线、电话之机以达总巡捕官署，使消息之递传捷速，而应变尽合机宜也。”所体现出的是作者对提高行政效率的期望和对于西方警政执行过程迅捷的感观，仅此而已。
三、清末警政思想萌芽对于办警实践之影响
清末于本土办警之最初实践始于庚子国变之后，“惟变乱之余，地方治安之维持乃愈感重要，因袭法安民公所之遗制，自设善后协巡营以继之，旋改协巡营为工巡总局，使掌警察事务，维持京师地方之安宁秩序；同时并和议全权大臣庆亲王奕匡，与日人川岛浪速订立合同，开办警务学堂，训练巡警，以为实施警政之用。”在民国二十四年出版的《中国警察行政》一书中将这一时期的系列创举称之为“中国有形式的警察之始”。考当时工巡局，多有维新变法时期警政思想萌芽之端倪，最为突出者便是其将警政的职责与定义相等同之特点。这使得清末警政起步之时，职权异常杂糅，包含“执行京城内之警察事务，杖以下之罪得即决之，简易民事之案件，得受理而行审其审判权，受理京控，审理关系外国人之民刑事件，经营土木事物”等六大宗，“固一市政、司法、警察之混合机关；与今所谓警察官厅原不尽相宜。”而地方警政起步更晚于此，及至光绪二十八年通令筹办，才于各省先后废除保甲、乡团等名称，于省城设立通省巡警总局，或通省警察总局，置督办、总办、会办、提调各官，受督抚之指挥。一方执行省会警察事务；一方监督各府、厅、州、县警察机关。但就其效果而言，确是差强人意。各省办警多因时势所驱，在社会发展滞后地区，对于警政并无需求，徒增繁苛。加之“章制疏漏，基础未固，大多数省份或因陋就简，或仅具形式。边远各省，地瘠民贫，风气闭塞，甚且未偟举办。若其较为完善者，则惟直隶、山东数省而已。”警政思想萌芽阶段传播途径的狭隘和准备的不充分在其间显露无遗。警政思想萌芽中对于警政定义的曲解在庚子新政中的亦有较为明显之体现，在光绪二十七年（1901）七月三十日，清廷所发布上谕中有关于裁汰绿营，改练常备、续备、巡警军的内容，编练巡警被解释为“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练以成劲旅。”后于巡警部设立之后“将绿营裁撤，连同巡捕一律改编为巡警。”从其间对巡警的描述与其人员构成来看，不过将巡警等同于驻防地方之武装“劲旅”，这样的定义不仅割裂了警政赖以生存的社会土壤，且舍本逐末，将警员武装视为巡警之关键，这与警政之本质相差亦远。从中我们不难看出，在清末的办警实践中，往往将警务作为应急之非常措施，需维稳则巡防城厢，需强军则荷枪实弹，警政定义随其职能而变化，这与在警政思想启蒙时期对于警政的认知程度有着直接的联系。
四、小结
清末是中国警政思想滥觞的时期，鉴于当时特殊的历史语境，使得中国对于西方近世警政的认知具有较为突出的时代特征。就认知的客体而言，中国并未直接接触西方警政，而是殖民地的警政系统，这是一种变体。而为便于殖民地的管理，这种变体较西方警政本体而言，在职能方面具有更强的综合性，职权范围往往更为宽泛。这便使得在我国的早期警政认知中，往往将警政这一全新的概念直接等同于其职权，而忽视其具有深刻社会性的内涵，即涵盖社会各个方面的综合性社会治安管理模式。在维新时期，出于改革腐朽差役制度的目的，开始对这种管理模式进行探究，而其所倡导的并非在广泛的社会范围内兴办社会性的警政，而是仿照警政，设立精干机构以替代极重难返的差役制度。可见当时对于警政的认知水平较低，仅对其精干的机构、明晰的事权和快捷的行政效率有粗略的感性认识，而并不涉警政思想内涵。这种认识的偏差导致在清末办警之初，职权杂糅，定义随职权而搖摆不定，亦警亦军，有其名而无其实。除本身认知水平首限外，思想传播途径的狭窄，思想准备和前期发展的不充分也导致在地方办警的过程中诟病丛生，流于形式。
参考文献：
[1]Alison Wakefield著《社会发展与警务变革—公共领域的社会化警务》[M] 2009年2月第一版 北京 .中国人民公安大学出版社.
[2]其中包括民国时期出版的诸多警政专著与刊物，如《警察效用》、《中国的警察》、《中国警察行政》、《警政》、《警政概论》、《警政全书》、《中国警政概况》等均有类似描述.
[3]邵清淮著《警察效用》民国二十一年八月版 天津 大公报社.
[4]郎士君著《警政全书》民国十八年版 上海 文华书局.
[5]根据尤琴所著《社会存在与社会意识》一书中的描述，社会意识本身是基于社会群体和经济状态之下，属于社会生活的精神方面，总括人的一切意识要素和观念形态以及人类社会中全部精神现象及其过程的哲学范畴。而广义的社会意识还包括在社会认知的基础上所建立起来的社会制度和文化产物。近代西方社会意识的萌发，基于西方工商业经济发展的历史语境，其发展轨迹与中国传统社会存在较大的差异。而社会治安的定义，仍是指西方近世以来对于社会秩序的理解和认知，与中国自上而下的王朝政治语境下的“太平盛世”亦有所不同.
[6]葛元煦著《沪游杂记》[M] 2009年7月版 上海 上海书店出版社.
[7]葛元煦著《沪游杂记》[M] 2009年7月版 上海 上海书店出版社.
[8]葛元煦著《沪游杂记》[M] 2009年7月版 上海 上海书店出版社.
[9]葛元煦著《沪游杂记》[M] 2009年7月版 上海 上海书店出版社.
[10]郑观应著《盛世危言·巡捕》光绪二十年五卷本.
[11]郑观应著《盛世危言·巡捕》光绪二十年五卷本.
[12]何启，胡礼垣撰《中国宜改良新政论议》 光绪二十一年石印本.
[13]何启，胡礼垣撰《中国宜改良新政论议》 光绪二十一年石印本.
[14]在传统时期的历史语境下，中国尚不存在近代的市政概念，地方驻节机构均为中央政权的延伸与分派，城市为控御地方之中心，这样的管理体系我们将其定义为“国政”，而警政与市政之间的关系在当时体现于警政与“国政”之间的联系。而二者关系在近代中国相互纠缠，一直延续至民国时期。详见涂文学、高路所著《民国时期“市政”与“国政”的纠缠》，《江汉论坛》2013年第四期，湖北省社会科学院.
[15]何启，胡礼垣撰《中国宜改良新政论议》 光绪二十一年石印本.
[16]中华民国内政部警政司编《中国警察行政》民国二十四年七月初版 上海 商务印书馆.
[17]中华民国内政部警政司编《中国警察行政》民国二十四年七月初版 上海 商务印书馆.
[18]中华民国内政部警政司编《中国警察行政》民国二十四年七月初版 上海 商务印书馆.
[19]中华民国内政部警政司编《中国警察行政》民国二十四年七月初版 上海 商务印书馆.
[20]《光绪朝东华录》[M] 1958年12月版 北京 中华书局 第四册.
作者简介：曾潍嘉（1988年6月），男，汉，四川省宜宾人，西南大学历史地理研究所，重庆市北碚区，博士，主要从事西南地方史，历史城市地理研究。