构建宁镇扬同城化的利益共享机制

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宁镇扬产业结构和空间布局的现状与问题
宁镇扬作为长三角辐射和带动中西部腹地的节点区域，具有卓越的自然条件和良好的产业基础。拥有长江黄金岸线“大运输量、大用水量、大吞吐量、大用地量、大用工量”五大资源优势，为宁镇扬产业发展提供了重要的交通和资源保障，也由此形成了以石油化工、船舶制造、电子装备等为主导产业的产业园和小型制造工厂。以化工产业为例，在全省4家国家级、6家省级化学工业园中，宁镇扬就拥有两家国家级化学工业园以及三家省级化学工业园，云集了几十家中外知名化工企业。
在宁镇扬板块产业结构重合度最高的石化产业中，三地形成了错位发展的产业格局。南京化工园重点发展石油与天然气化工、基本有机化工等产业，扬州化工园重点做大做强烯烃、芳烃产业链，发展绿色能源化工、高端精细化工、化工新材料等产业。这些化工产业园大致分三类：一是以南京化学工业园为代表，以大石化为龙头，为上中下游产品配套共建模式；二是以镇江化学工业园、扬子江化学工业园、南京经济开发区精细化工工业园等产业园为代表，为知名企业带动型工业园模式；三是以扬州江边化工区等产业园为代表，为城区企业搬迁改造型工业园模式。其中，第三类化工产业园是在城市进行扩建、外延和拓展过程中形成的，企业多为小而散的化工生产企业，以庭院型经济、封闭运行方式发展，大企业发展多数前伸后扩，自然配套发展得很慢。
宁镇扬产业结构和空间布局，是自上而下的顶层设计和自下而上的发展理念相结合的产物，与长江流域经济带的开发与发展存在一定的冲突。尽管近年来全省大力推进化工生产企业专项整治，关闭了一些生产规模较小、安全与环保风险较高的化工企业，但不少化工企业在生产、运输、储存等方面仍然存在一些安全、环保事故，部分企业违规排放污染物，容易造成生态环境事故。
更为重要的是，这些企业在资源和能源方面的利用效率整体偏低，环境污染问题比较严重。尤其是重化工企业“三废”达标率较少、能耗和物耗较高、对环境造成严重污染的现状，与长江流域经济带绿色发展的理念严重冲突。
宁镇扬同城化利益共享机制构建的困难与障碍
尽管《宁镇扬同城化发展规划》对三座城市的产业进行了错位布局，有了明确分工，然而在招引项目时，三市实际存在竞争关系，很难作出虽符合《规划》但自身利益可能受损的选择。
一是源自各种层级规划的错位与不协调。各层级规划存在目标函数的不一致，无法赋予地方发展明确的“风向标”。国家层面战略缺乏落实到具体区域的细化法则，区域层面战略缺乏全局的顶层设计，各层级规划存在冲突。地方政府在各层级规划间摇摆，难以下决心对问题的源头进行处理，偏向以“不作为”的妥协态度，“治标不治本”的手段，来缓解多重规划带来的压力。
二是源自资金、就业、环保等方面的约束。重化工行业是重资产的，搬迁成本高。企业搬迁后还要对受污染的土地进行修复，这些资金基本上依赖地方财政。重化工企业搬迁还容易对当地就业造成冲击。在一些以重化工为主的乡镇，企业为当地的纳税主体，同时吸纳了大量劳动力。虽然产业布局与环境保护存在冲突，但当企业跨区域搬迁整合时，面临高房价的压力，劳动力的迁移成本远高于产业的迁移成本。
三是源自技术生命周期和园区生命周期的约束。当前，宁镇扬的重化工产业集群已进入成熟期和调整阶段。在劳动力成本上升、环保意识增强的大背景下，重化工产业出现了集聚不经济的现象。重化工产业工艺成熟度普遍较低，创新特征明显。在化学药品制造、热处理金属加工等模块化程度较高的行业中，以工艺嵌入式创新为主，工艺技术成熟仍属于产品创新的一部分；在生物制药等模块化程度较低的行业，以工艺驱动式创新为主，主要工艺创新快速发展对产品有重大影响，导致重化工产业无法完全将制造环节剥离。
四是源自地方财政和税收方面的压力。在分税制下，地方政府财政收入来源渠道有限，严重依赖于重资产行业的税收贡献和土地出让。随着“土地财政”模式日渐式微，重化工企业成了地方税收的重要来源。尤其是在一些商貿服务业发展滞后、以重化工产业为支撑的乡镇，重化工企业是当地的纳税“大户”，维系着政府收入的稳定。一方面地方政府需要重化工企业来为地方财政不断“输血”，另一方面重化工央企的税收大部分收归中央，却把环境治理的事权下放到地方，造成了财权和事权的严重不匹配。
五是源自国有企业与地方政府决策权力的背离。央企的监管权和企业生产地址在空间上是分离的，即便是一些央企下属的子公司，地方政府也难以对其实行环保、税收等方面的监管。当央企对地方经济产生环境污染负外部效应时，地方政府处在一个“左右为难”的境遇。在央企与地方政府进行博弈时，地方政府处于被动地位，选择妥协居多。地方政府在进行中长期规划时，央企还可能成为无法撼动的“钉子户”，限制了地方政府的规划效果。
六是源自传统工艺与先进技术的巨大落差。宁镇扬重化工产业规模虽然较大，但在一些技术复杂度较高的领域，与发达国家存在较大差距，资源和能源的利用效率整体偏低，环境污染问题比较严重。尤其是以重化工业为主的工业，资源能源需求强劲，加剧了环境污染，加之早期单纯依靠大规模要素投入，以获取经济增长的速度和效益，更造成了能源和资源的利用率偏低。
七是源自主导产业与辅助产业的关联度较弱。以化学、钢铁、发电为代表的产业，感应力系数较大，影响力系数较小。当经济增长较快时，感应力系数大的重化工业发展较快，影响力系数大的轻化工业的发展对其他产业的发展起推波助澜作用。尤其是化学工业，其发展需要其他产业的拉动，自身发展对其他产业的带动作用小，产业链上游的原材料工业增加值较少，前向溢出效应无法惠及地方经济。相反，以装备制造、交通运输设备等为代表的产业，有着较强的产业带动能力，驱动大量中小企业进入产业链上游，对当地的溢出效应较强。
宁镇扬同城化的利益共享机制与产业双迁
宁镇扬同城化的利益共享，必须放到长江经济带大开发和大保护的大背景下进行。流域经济作为一个整体，涉及水、路、港、岸、产、城，还包括生物、湿地、环境等多个方面。必须严格执行主体功能区定位，统筹考虑长江水系的生态环境承载力和运输系统承载力，率先划定沿江生态保护红线，建立合理的上下游生态补偿机制，统筹产业布局，加速推进产业转型升级。具体表现在：
首先，利益共享要贯彻双迁思维。根据城际双迁的塔弗网络结构模型，产业布局从沿江开始，再向内地延伸。在此过程中，网络的形式和作用不断变化。根据《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，宁镇扬在“五个区”建设中要发挥关键作用（包括长江南京以下江海联运港区、全球先进制造业和现代服务业集聚区、长江流域内外开放合作先导区、长三角城市群北翼核心区、全国生态文明建设先行示范区）。网络变化的典型次序表明，一个城市的规模、重要性和城市在运输网络中的位置至关重要。产业布局受到具有交通运输优势的区位吸引，高端产业总是优先布局在经济发展水平较高的区域。同时，要从区域、资源、环境、运输、市场等方面综合考虑，有序推进区域中心城市周边和沿江两岸企业向有环境容量的地区转移。
其次，产业双迁不仅要淘汰落后產能，还要关切转出地和承接地的利益分配。要相互协商，制定合理的双迁政策。专项制定转出地和承接地税收分享机制、财政激励和约束机制、财税资源优化配置机制、统一的税收征收协调机制。企业转移之后的产值估计，要按当年的某一比例计入转出地和承接地，分别由两地统计部门上报，在统计总量中再扣除重复的计算部分。
再次，要搭建产业双迁协商和转移合作平台。定期召开产业转移协调会，研究产业转移中存在的问题，确立解决问题的政策和方法；定期召开产业转移衔接会，构建迁出地和迁入地产业转移市场；筹划建设产权交易、法律咨询、融资服务、产业和项目信息介绍等功能完善的产业转移综合服务平台，及时便捷地为域内各县市提供产业转移服务。对产业转移措施得力、速度快、通过产业转移形成了优势产业园的县市及开发区给予奖励。在产业双迁中，要提高行业准入门槛，优化项目审批流程，正确处理基础研究和前沿技术研究的关系。加强顶层设计，科学合理编制发展规划。落实严格的管理制度，加大环境保护考核问责力度。完善政务公开制度，加强社会监督。定期向社会公众公开热点信息，对于重大工业发展布局规划、大型项目建设及搬迁等，要让公众了解、理解环境的安全性和潜在风险。通过听证会，引导和鼓励社会公众参与大型项目的选址、决策及运营。
最后，宁镇扬同城化的利益共享和产业双迁机制设计，还要配合国家启动长江经济带、打造新经济支撑带的战略部署。围绕“升上去、淘汰掉、做得大、留得住、引进来、走出去”的思路和方法，贯彻产业错位竞争、优势互补、融合互动和集约集聚的原则。优化空间再布局，打造宁镇扬传统产业转型的升级版，实现传统产业与高端智能装备产业集群的战略互动。依据各类产业园的区位优势和行业特色，通过自上而下的顶层设计，实现跨产业园、跨区域联动协作，同时发挥国家级产业园的技术溢出效应和产业关联效应，完善产业链体系和现代物流体系。以南京和镇江为重点，对接国产大飞机项目，打造沪宁线航空航天装备、先进轨道交通装备、智能数控机床、新型电力装备等智能装备产业集群；南京、扬州、镇江三地，可合力共建船舶和海洋工程装备产业集群。
（作者系南京大学经济学院教授）