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摘要：虽然我国已建立了社会救助的制度框架，但仍存在许多问题，主要包括：社会救助的理念尚未完全确立，社会救助制度碎片化，缺乏社会救助对象和待遇水平的明确标准，基本制度不健全。从国外经验看，社会救助具有以下特点和趋势：社会救助制度作为应对贫困、促进社会公平的制度普遍受到重视，社会救助制度具有维护底线公平的特征，越来越强调国家救助和个人发展的结合，中央和地方政府合理分工、相互配合，救助体系日益复杂，法律体系趋于完善。我国应当根据本国实际和国外经验，出台社会救助法，确立科学合理的社会救助体系，贯彻城乡一体化、救助与发展相结合的原则，完善社会救助的基本制度，以法治方式织牢保障困难居民基本生活的安全网。
关键词：社会救助；社会救助法；低保；医疗救助；临时救助
中图分类号：D912.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）12-0091-11
一、问题的提出
十八届三中全会决定专门指出，“推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”。虽然2014年2月，国务院通过了《社会救助暂行办法》，但该条例的法律位阶低，内容简单，还无法满足现实需要。因此，加强社会救助立法研究，推进社会救助立法，仍是当前学界的一项重要课题。
当前，我国已建立了以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。新型丰十会救助体系，在保障困难群众基本生活权益、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。虽然社会救助的政策已经出台，救助项目和覆盖人群不断扩大，社会救助的实施效果显著，但社会救助制度体系还非常薄弱，社会救助的法制化水平亟待提高。本文将以低保、专项救助的主要类型即医疗救助以及临时救助为例，探讨目前我国社会救助制度存在的问题，国外社会救助立法的特点和发展趋势以及我国完善社会救助制度、推进《社会救助法》出台的具体对策建议。
二、当前社会救助制度存在的主要问题
（一）社会救助的理念尚未完全确立
虽然社会救助作为公民的一项权利已被法律所确认，目前，中央有关文件也已经把社会救助作为与社会保险、社会福利相并列的社会保障的重要内容，社会救助已成为政府的一项重要职责，并体现在政府的政策和立法当中，但是，在相当长时间内，社会救助被看作是一种慈善或施舍，而不是公民的法定权利。特别是，中国的社会救助是通过政府政策的推动逐步推开的，国家和政府在社会救助中的法律义务和责任尚未定型。由于社会救助往往一开始不是建立在成型的制度或法律之上，而主要通过中央的有关文件，试点并逐步推开，因此，不同地区开展社会救助项目的时间往往并不相同，各地政策，特别是救助范围和标准也存在明显差异，不同地区政府的责任以及申请人和受助者的权利也不清晰。总体上，我国社会救助主要制度并未定型，社会救助的对象范围和待遇标准并不清晰，申请人和受助人的权利以及各级政府的责任尚未明确。
（二）社会救助制度不统一
社会救助制度不统一主要体现在以下几个方面：
1.城乡分立。中国在社会救助的制度设计上，农村和城镇存在明显差异。例如，最低生活保障制度最初主要是为了解决城镇下岗职工的贫困问题，因此，最低生活保障制度首先在城市建立，1999年国务院就出台了正式的政策文件。由于传统的观念认为农民有土地可以作为收入的来源，加上政府的财力所限，农村的社会救助制度建立较晚，国务院直到2007年才下发正式政策文件，比城市整整晚了八年。而且，由于城乡经济发展、生活水平以及组织结构的差异，城乡社会救助在救助标准和程序上也存在明显差异。城乡分割的体制加大了制度运行成本，不利于减少城乡待遇差距。
2.地区差异明显。除了城乡二元化，目前，社会救助还存在一个突出问题即地区差异明显。由于中央出台的法规和政策比较原则，加上各地经济发展、财政实力、生活水平差异，因此，不同省份、不同城市、不同县级地区存在制度和待遇标准的差异，基本上是一个县一个标准、一套制度，制度碎片化特征明显。以低保为例，各省低保差异非常明显，即使经济发展水平相当的省份，低保差别也很明显。
3.项目衔接不清。目前，社会救助与社会保险等其他社会保障项目以及不同社会救助项目之间的衔接机制尚未明确。养老保险和社会救助之间、医疗保险和社会救助之间还缺乏明确的衔接机制，不同社会救助项目包括低保和医疗救助、低保和临时救助、医疗救助和临时救助之间的衔接机制也尚未建立。例如，居民是否可以同时享受社会保险和社会救助两项待遇？诸如此类的问题，尚无明确答案。
（三）救助对象的确定缺乏法定标准
目前中国社会救助的覆盖范围不断扩大，覆盖人群规模不断提高。
1.最低生活保障。2012年，城市最低生活保障人数达到2143.5万，农村最低生活保障人数达到5344.5万，农村五保供养人数为545.6万；最近几年城镇低保、农村低保及农村五保供养人数处于相对稳定的状态。虽然救助的对象范围不断扩大，但究竟社会救助的覆盖范围应该多大，并没有一个法定、明确的标准。虽然《社会救助暂行办法》对保障的对象和保障标准有所涉及，但仍然过于宽泛，标准并不明确。例如，2012年，按照农村扶贫标准年人均纯收入2300元（2010年不变价），年末农村贫困人口为9899万人。如果将农村低保对象人数（5344.5万）与农村贫困人口（9899万人）相比，享受低保人数约为贫困人口的54%。因此，低保的扩面仍有相当的空间，低保的覆盖面如何科学确立仍是一个有待研究的问题。
2.医疗救助。2012年全年累计救助城市居民2077万人次，累计救助贫困农村居民5974.2万人次。根据《社会救助暂行办法》，目前救助对象包括三类，最低生活保障家庭成员、特困供养人员、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。“其他特殊困难人员”的范围并不清晰。实践中，医疗救助的目标群体的确定标准也不够科学。例如，根据2008年《关于进一步调整本市医疗救助政策有关事项的通知》，上海医疗救助的目标群体是“人均收入低于本市城镇低保标准150%的家庭中患三大病的对象”，采取定量化的贫困线作为鉴别标准，虽然简单明了，但造成医疗救助覆盖面狭窄。 |
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发表于 2022-2-27 20:08:48