新加坡土地利用及其经验借鉴

KennethCrype

新加坡土地利用及其经验借鉴

□土地利用专题调研组

本文试图通过分析新加坡土地利用规划，为南京规划建设寻求可以借鉴的经验。

一、土地利用的规划体系

１８１９年，英国人史丹福·莱佛士从荷兰人手中取得新加坡的经营权，５年后，新加坡正式成为英殖民地。莱佛士完成了新加坡第一张城市规划图，规划了行政区、港区、码头以及不同种族的住宅区，奠定了新加坡城市发展的基础，并留下了英国城市规划的传统。

１９５８年，新加坡第一个法定的总体规划由议会通过。该规划沿用了英国的规划方法，对土地利用进行管制。１９６７年，在联合国专家的协助下，新加坡政府完成了“国家和城市规划计划”，并与１９７１年引入了“概念规划”。

此后，新加坡的城市规划体系逐步建立起来，即概念规划——总体规划。这一规划体系所要解决的核心问题是可持续的经济发展和高品质的生活质量。概念规划是指导新加坡未来４０－５０年的发展蓝图，制定长期的土地应用策略；总体规划是法定的土地利用规划，用于指导未来１０－１５年内的中期发展。

２００６年，新加坡政府对概念规划进行了中期检讨，结论是新加坡有足够的土地可以满足未来发展的需求，也能确保高品质的生活环境。那么，新加坡人是如何利用这有限的土地资源并确保未来的土地需求的呢？

二、土地利用的特点

１．长远控制

新加坡政府坚持长远规划，在如此地狭人稠，寸土寸金的国土上，仍严格控制了相当一部分区域，避免用于开发建设，以创造和保持城市的特色。

以自然保护区为例。新加坡整个市区较为平坦，在市中心有一片地形起伏、生态较好的区域，占地面积约３０００公顷。虽然其最高峰武吉知马山仅１６４．３米，但是新加坡人仍极其珍视它，并在规划中将其划定为永久保护区。这片自然保护区同时还是新加坡的中央集水区。在这片自然保护区内，没有任何兼容性的建设，如低矮别墅、高冷蔬菜、采矿、水力发电等，完全保持了原始森林的特性，其树种甚至多于北美大陆。

再以历史街区保护为例。新加坡是一个年轻的国家，历史文化积淀少。从经济的角度衡量，在寸土寸金的新加坡建造高楼大厦远比保留历史街区的低矮店屋更具经济效益，但是它们所蕴藏的无形回忆和共同情感，却是建构一个国民归属感的必要条件。新加坡政府将这一思想作为历史街区保护的基本策略。以新加坡河北岸的克拉码头为例，这里原本是低矮的货仓和店铺，１９８３年货运驳船迁离新加坡河以后，良好的区位条件使得码头周边迅速高楼林立，对于市中心滨河沿岸所留存的这些旧建筑，新加坡政府并没有将其拆除重建更具经济价值的商业或办公，而是将数十座货仓和店铺改为多元特色的餐馆和酒吧。如今有着传统风貌的店屋同背后的现代化摩天大楼形成鲜明的对比并成为附近金融区职员和国外游客最爱光顾的休闲去处，它已成为该地区标志性的重要组成部分。

在组屋更新方面同样如此。达士岭组屋是新加坡政府近年来在市中心更新的一处组屋区。在决策之初，以其紧邻滨海湾金融区的优越区位，如政府出售该地块用于私人住宅或商业金融开发，必将经济效益最大化。但是政府认为该地区位于市中心，如仍更新为组屋并让原居民回迁，可使一般民众俯瞰市中心的建筑，享受国家经济发展的成果；同时原住居民及其子女回迁还可以保持社区的活力。高达５０层、风格现代的达士岭组屋如今已成为新加坡现代组屋的典型，也是新加坡政府最成功的政绩牌之一。

２．有序开发

新加坡政府严格执行规划。在概念规划的控制下，稳步有序地按照总体规划进行建设。以新市镇为例。新加坡人口毛密度约７０００人／平方公里，是世界上人口密度最高的城市之一。

２００６年概念规划在中期检讨中提出将人口规划参数调整为６５０万，人口密度将进一步提高至９０００人／平方公里。在这样极度密集而土地资源匮乏的情况下，新加坡没有出现摊大饼、无序蔓延、交通堵塞等城市病，而是严格有序地执行规划，创造出布局结构合理、公共交通便捷、内部层级分明、配套设施齐全的新市镇。

１９７１年新加坡概念规划提出环状城市空间结构，以中央公园为核心，环状串联若干新市镇。目前新加坡全岛共有２４个新市镇，规划总用地面积约１８０平方公里，占全岛面积的２５％。新市镇的规模为１５－３０万人，考虑到市中心商业设施、基础设施和其他公共设施的辐射作用，越是远离市中心，市镇人口越多。大部分新市镇距离市中心的距离约为１０－１５公里，是兼顾大城市去单中心化和良好通勤时间的理想距离。每个新市镇都有地铁或轻轨直达，并结合轨道交通站点设置新市镇商业中心。每个新市镇都设有办公区和无污染工业区，为居民提供就业机会，同时减少了市中心的交通压力。在建设时序方面，新加坡政府也充分地进行了考虑，通常是先建设距离市中心较远的市镇，以免出现偏远地区人气衰败的情形。

３．用到极致

到过新加坡的人都会对鳞次栉比的高楼大厦留下深刻的印象。可以说，新加坡人几乎将土地用到极致。

（１）垂直发展

由于土地资源紧缺，新加坡的楼房多向空中垂直发展，特别是居住用地和商业用地。１９９９年，新加坡建屋发展局开始将新建的组屋提高到３０层。这一决定不仅提高了土地利用率，提供了更多的居住空间，还降低了建筑密度，为社区居民提供了更多的活动空间。而节省的昂贵土地也相对弥补了楼房的建筑成本。新加坡目前建设的组屋，容积率一般控制在２．８，待发展的居住用地容积率一般控制在３．５－４．０。最具代表的是达士岭组屋，高度为５０层，容积率８．４。新加坡的商业用地也大都是高密度的发展且位于市中心或其他商业中心，在滨海湾，单个地块的容积率可达１５－２０。

（２）ＴＯＤ原则

新加坡是世界上少数盈利的地铁之一。究其原因，是因为其基于ＴＯＤ原则对地铁站点及其周边的土地进行有效的利用。新加坡地铁站体的综合开发是相当成功的。综合开发不仅包括地下空间，也包括地上周边建筑，并结合住宅、商业、商务办公等不同功能进行综合开发。通常在地铁站点周边５００米范围内，地块容积率较高，如图所示，地铁站点周边的居住地块容积率达４．９，４．０，逐步降低为３．５，３．０，２．８。

在开发时序上，新加坡政府也相当精明。在开发时机还没成熟时，政府选择暂时关闭站点，等周边的土地开发已初具规模后，才实行站体的综合开发；另一种做法是在站点周边圈一大块绿地作为预留地，等周边地区发展起来、预留地的价值相当可观后，政府再从中获得收益，再反馈轨道交通，形成良性循环。

（３）一物多用原则

在不可建设的土地上，新加坡人尝试让土地发挥尽可能多的用途。早在１９６０年代的“清洁”运动中，新加坡人就尝试将绿化运动应用到每一寸土地，每一方空间。从道路到天桥再到建筑物，从普通树木到观赏性植物再到果树（实践失败），新加坡也早已成为举世瞩目的“花园城市”。

新加坡高度城市化且缺乏自然资源，面临着严重的水资源短缺问题。政府在管理和保护现有集水区的同时，也在扩大其他地区的集水区。大型的集水区如中央集水区，同时也是开放的中央公园的一部分，承担水上游憩的功能。在其他滨水地区，沿水体设有绿化和步道，既为人们提供亲近自然的机会，又可为相关部门维护绿化、水体提供便利。

４．弹性与刚性

（１）白色用地

“白色用地”是由新加坡市区重建局于１９９５年提出并开始试行的新概念，其目的是为发展商提供更为灵活的建设发展空间。白色用地兼容除污染性产业以外的各种用地和建筑类型，包括住宅、商业、办公、酒店、教育、体育休闲、社区设施、干净产业、干净设施等。发展商可以根据土地开发需要，灵活决定经政府许可的土地利用性质，土地其它相关混合用途，以及各类用途用地所占比例，只要开发建设符合经允许的建设要求都是许可的，发展商在白色用地租赁使用期间，可以按照招标合同要求，在任何时候，根据需要自由改变混合各类用地的使用性质和用地比例，而无需交纳土地溢价。如发展商可在开发之初自由决定白色用地内较少比例的零售商业用途，在将来市场需求增加的情况下，灵活地将某些其它类型用途转化为零售商业用途，而无需进行专门的申请和交纳“土地溢价”，从而在一开始就享有较高的建设透明度和较强的投资确定性。

（２）容积率奖励

新加坡总体规划中的地块容积率分为两种，一种是上限容积率，另一种是基准容积率。基准容积率是可以对地块进行容积率奖励的地块，如在建筑物中设置空中花园，则部分公用空中花园所占楼面积可豁免归入建筑总面积。

（３）细化出让条件

招标拍卖过程由新加坡市区重建局土地售卖署具体负责。通常首先由政府首席估价师对拟拍卖的地段进行估价，提出预估市场价，有实力的发展商如对该地段有发展意向，须向政府部门提出申请。如果有发展商对该地块的估价高于政府部门预估市场价的８５％，并承诺在开发过程中遵守招标文件所提出的全部技术要求，那么该发展商的申请才会被接受，并且该地块才会由备售名单系统推向市场予以公开招标。招标技术文件是政府引导出让土地按规划合理开发的重要依据，主要包含以下一些内容：

（１）概念：强调本机构是代表政府行使招标拍卖职能，投标者需遵守招标技术文件的相关规定；提出招标拍卖地块的名称和位置。

（２）规划概念：允许的开发用途，如为白色地段发展商可选择其中一种或几种用途混合进行开发；规定白色地段必须配套的机关设施，如停车设施等；介绍该地段所处的环境，以及未来便利的交通条件和可能的发展潜力。

（３）规划指引：地段强制性规划指标，主要包括用地面积、用地性质、（最大）总容积率、（最大）总建筑面积、建筑高度、建筑红线、公共边界、步行路或连接路、车行道入口、停车设施等。同时该部分也提出指导性指标，如沿街建筑一层用途等。

（４）城市设计指引：包括建筑形式、沿街景观、屋顶景观、步行道、车行系统等。（５）发展控制指引：规定具体建设需遵循的相关发展控制要求。

（６）其它招标要求：对招标和将来建设过程中有关要求作具体说明。另外，招标技术文件中还会包含一份其它相关政府部门对该地段招标细节上的技术要求，主要包括给排水、电力电讯、燃气等市政设施建设上的具体说明。

三、土地利用成功的内因

１．行政体系明晰

新加坡既是城市，也是国家，其行政管理体系单一。所有用地规划、土地售卖、发展管制、城市设计与旧屋保留等都是由市区重建局完成。专业规划编制的权力也赋予市区重建局，专业部门不再单独编制专业规划，而是通过概念规划、总体规划来反映和落实各专业部门的用地需求，从体制上解决了规划部门与各专业部门之间规划不协调的问题。

２．土地权属统一

为统筹安排土地资源，新加坡政府在独立后通过强行征用的方法，从私人手中征用了大量土地作为建设用地，使国有土地占国土面积的比重上升到８５％左右，为此后的土地高效利

用和城市统筹发展打下了坚实的基础。反观国内的城市，大都存在集体土地、农用地等大量土地需要土地部门审批、转换用地性质；在市区内，土地虽均为国有，但权属也十分复杂，涉及土地征用每每面临艰苦的谈判。

３．规划编制高质量

新加坡的规划具有前瞻性、延续性和综合性等特点，每轮概念规划都积极应对国际国内形势，针对问题提出策略，具有超前的引导性。如１９７１年首轮概念规划就提出了在南海岸的中部建设国际性的经济、金融、商业和旅游中心的设想，并超前预留了中央储水区。首轮概念规划还确定了地铁线路为由南北线、东西线构成的丁字形，相关用地即予预留。其新市镇的规划也总体规划层面综合了各专业规定，通过总体规划统一协调、落实，保证规划的一元性。

４．执法严格

新加坡执法之严厉蜚声国际。１９９４年，新加坡地方法院对公共建筑上涂鸦的美国少年费伊做出鞭刑判决，甚至当时的美国总统克林顿求情也不给情面，坚持使用鞭刑。在市区重建局的执法过程中，他们严格依据总体规划进行审批。对于需要进行规划调整的案件，不仅程序十分复杂，且需交纳高额的费用。

５．大力发展公共交通

新加坡的高强度开发很大程度上得益于公共交通的大力发展、对私人汽车的限制以及对道路的管制。新加坡的道路交通用地控制在１２％。在全球城市都面临机动化带来的城市拥堵的情况下，新加坡通过研究美国洛杉矶等城市，发现无论是提高路网密度还是拓宽道路，都不能有效地缓解拥堵。新加坡政府一方面限制私人小汽车的发展，在１９９０年５月就引入了车辆配额系统，并通过拥车证等高额费、增加机动车辆拥有者的经济负担等方式来控制车辆数量的长期增加，促使民众出行更多地选择公交系统。新加坡目前全国共有机动车不足１００万辆。另一方面，新加坡大力发展轨道公交系统，并结合ＴＯＤ原则对地铁站点及其周边的土地进行充分的开发。目前新加坡的商业中心、行政部门如建屋局等均位于地铁站点周边，方面民众搭乘地铁出行。

四、借鉴意义

新加坡人用实际行动为我们树立了一个锐意进取、繁荣富强的榜样。当然，新加坡的经验虽好，却无法复制和照搬照抄。因为我们的城市发展阶段不同，我们还在城市化、工业化的发展路途中，发展的关键要素和目标有很大区别。其次，我们的发展环境不同，我们的体制不同，我们所能做的事必须在我们的体制框架内去想办法。

１．提高编制质量

新加坡的规划高起点高质量，规划成果做得很细致，对问题研究得十分透彻。因为国情不同，我们目前尚不可能做到两级规划体系，一张法定图则。那么在我们的规划编制工作中，应规范规划编制管理，重点摸清土地利用现状，了解产业门类和发展方向，为未来发展留有余地，真正做到规划切实可用；各个层面的规划，各类专业规划应相互统一。

２．完善规划立法

新加坡完善的法律体系是城市规划建设的有力保障。反观我们，规划编制成果由于不断调整，常常处于已编未报批的状态，又因为未报批而更加陷入不断调整的恶性循环。在微观层面上，我们在规划管理工作中遇到的问题也层出不穷，在“管则僵，疏则乱”的情况下疲于应付。我们在今后的工作中应针对当前城市规划立法工作中存在的不足，协调经济发展与科学发展的关系，协调城市规划法与其他相关法的关系，处理好规划编制与实施、监督的关系。３．加强部门协作

新加坡的成功经验告诉我们，各部门通力合作是必不可少的。在目前的工作中，很多协同单位在具体的事务上出现推委、扯皮；各部门各自为政，组织不同人马招商引资、编制规划，

不仅耗费了不必要的人力精力，还造成了局面不统一的状况。我们应在日常工作中梳理这类常见的问题，找出管理体制中不顺畅的环节，对权力交叉、权力空缺、职权不明、程序复杂等不同问题归类，由政府出面统一协调。内部外部合力，才能更好的为城市和谐发展服务。４．不断学习创新

新加坡人的创新精神非常值得我们学习。这也提醒我们，在学习的过程中要注意国情不同，切勿照搬照抄，如在集约利用土地方面，新加坡居住用地的容积率很高，与其地处北纬１度阳光充足不无关联，因此不可一味追求容积率指标。但是我们可以学习新加坡提高工业准入门槛，提档升级现有产业，集约利用土地。我们的创新在不局限于照猫画虎的同时，也不应为打擦边球的创新而沾沾自喜，更深层次的创新应是站在更高的角度上，不断地改革现有的管理体制所存在的问题。

陈乃栋仝瑞执笔